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浅议执行救助制度的建立
作者:魏国山  发布时间:2010-11-03 10:09:26 打印 字号: | |
  2009年7月,中央政法委员会、最高人民法院联合下发通知,在全国范围内开展集中清理执行积案活动。据最高法院2009年9月的调研结果显示,近五年全国大部分地区需要救助的申请人占全部申请执行人的比例基本都在5%至9%之间。目前,我国正处于社会全面转型时期,经济结构、社会结构都在发生着深刻的变化,各种社会矛盾开始凸现。为了更好的服务经济发展的大局,更坚定的坚持司法为民,人民法院应当与相关单位共同发挥执行救助制度的巨大作用。

  一、执行救助的概念及本质

  执行救助指的是人民法院在执行过程中,对申请人为特困群体,被执行人为无执行能力人的案件,通过建立协调机制,借助政府的力量对申请人进行经济救济的一种司法救助行为。从本质上来说:

  (一)建立执行救助与原有司法救助制度一脉相承。

2007年出台的最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》,通过规定减、缓、免诉讼费来救助在诉讼中确有困难的当事人。这些救助都是国家对司法程序涉及的特困群体提供的经济上的救助措施,执行救助与这些制度在性质上具有一致性。

  (二)执行程序司法救助是社会保障制度的一部分。

  社会保障制度是国家的基本制度之一,法律专项救助属于社会保障制度的一部分。而作为司法救助的一种,执行救助制度,显然属于社会保障制度的组成部分。就我国目前而言,由于社会保障制度体系尚不健全,因此由法院出面协调救济基金和发放救济款等事务。但这不能否定,执行救助的社会保障属性。

  二、执行救助的价值

  权利只有得到实现才有意义。一份无法执行的判决书对保护当事人的合法权益没有真正的价值。当申请人是社会弱势群体,甚至是极端贫困的群体时,无法执行的判决甚至会影响他们的生存。同时,由于判决无法得到执行,法律的尊严也必然遭到怀疑。不少申请执行人为此四处上访,影响了社会的稳定。执行救助制度从大的方面来说有利于社会的稳定,实现社会和谐,彰显人文关怀。从小的方面说,执行救助制度更是对极端困难的社会个体的及时救助,切实地维护他们的利益。

  三、执行救助的构成

  (一)执行救助适用案件范围与救助对象。执行救助主要是对因被执行人确无财产可供执行而难以维持当地最低生活标准的特困申请执行人进行救助,具体案件类型有:追索赡养费、抚养费、抚育费;追索交通事故、工伤事故、医疗事故或其他人身伤害事故的医疗费用和损害赔偿;追索社会保险金、劳动报酬和经济补偿;申请执行刑事附带民事案件;其他双方当事人均为特困群体的案件等等。

  (二)执行程序司法救助资金的来源及管理。建立执行程序司法救助专项资金,执行救助资金可以来源于四个方面:专项财政拨款、社会募集、慈善划拨、法院自筹。笔者认为该资金应当政府财政部门拨付,救助资金设专门账户,由法院指定专人统一管理,做到专款专用。

  四、执行救助的运行

  1、申请执行人请求人民法院提供司法救助,应在执行期间提交书面申请和足以证明其经济确有困难的证明材料。证明材料由村民委员会、居民委员会或者由民政、劳动和社会保障等部门出具。

  2、案件承办人对申请执行人的申请进行审查后,对符合条件的申请,写出救助报告,并提出具体救济意见。同时,提交穷尽一切强制执行措施的专题报告,证明被执行人确无执行能力。

  3、执行程序司法救助意见经审判委员会同意后,报法院司法救助审批领导小组审批。审批后,执行案件承办人向申请执行人发放救助金,并办理执结手续或其他相关手续。

  4、救助资金发放后,对于被执行人无劳动能力又丧失生活来源的案件,依《民事诉讼法》的有关规定终结案件。对于被执行人具有执行潜力的案件,依《民事诉讼法》的有关规定中止案件。

  五、现有执行救助制度存在的问题

  就目前而言,社会救助体系和保障体系尚存在一些问题:保障项目定性不清、目标不准,缺乏具体的实施步骤;部门之间、制度之间、上下级之间缺乏沟通和协调,相关保障制度受重视程度往往随社会政治群体呼声的大小、部门实力的大小或者领导个人影响大小而有所变化,因而具有不确定性;非制度化特征十分明显,如法制化水平低,政府、社会、个人责任不清,政府职能错位、责任不明确,具有明显的应急特征等。具体说,以下问题更应引起注意:

  缺乏法律保障。截至目前,没有专门就执行救助制度出台全国性法律、法规,执行救助缺乏体制、机制支撑,缺乏稳定性。各地法院在使用执行救助制度时标准不一、各自为政,使该项制度操作程序和结果略显混乱,导致一些未得到救助的当事人产生不平衡心态,引发社会不满。

  救助资金总额有限。各地执行救助基金来源主要是财政拨款,以社会募捐和实施救助后继续执行的执行款充实为补充。财政拨款一般有法院和财政部门发文解决,大部分地方通过政府拨付的经费非常有限,且缺乏稳定性、长期性。以社会募捐方式和实施救助后继续执行的执行款充实的思路更多体现在理论合理性上,实践操作中很少是实现。从法院自身出自的思路看,现阶段对诉讼费实行“收支两条线”,诉讼费转为救助基金一受财务制度约束,二受法院本身办公经费不足等因素影响,不太可行。实践中还出现过法院干警捐款建立救助基金的情况,只能说是权益之计。另一方面,随着执行救助制度深入人心,要求获得执行救助的人数也会越来越多,执行救助金的发放额度也会越来越大,财政专项拨付的救助基金也会越来越捉襟见肘。

  救助的范围、对象、标准、审批程序不统一。各地执行救助适用的执行案件范围、救助的对象以及救助款发放的标准存在很大差异。各地实际情况不同,存在一定差异也属正常,但作为长效机制的重要制度,长远看,还是应趋向统一。

有的地方救助的普遍性、公正性有欠缺。有些地方为配合信访、维稳工作大局,救助对象往往集中于信访反映强烈的涉执信访群众。据某县法院统计,2008年度,受救助对象85%以上属多次上访的当事人。救助程学缺乏监督。执行救助在绝大多数地方是由人民法院审查、发放,尽管法院内部严格执行了救助资金的管理,并且实行层级监督,但内部监督从另外一个角度而言还是有监督力度不够之嫌。

  六、完善司法执行救助制度几点具体设想

  1、确保救助基金来源。就目前各地已基本建立的执行救助金或者司法救助基金制度,本文认为应当在规范性文件中明确将执行救助基金纳入各级财政预算,保证基金有稳定的来源。

  2、规范执行救助基金的管理和发放程序。可规定省及其以下各级人民政府设立救助基金。救助基金主管部门及省级以下救助基金管理级次由省级人民政府确定。人民法院负责审查,决定申请执行人的救助申请。省级人民政府确定的民政等部门负责管理基金,制订本地区救助基金具体管理办法,监督救助基金的审批、发放情况并定期予以公告,并应当按照规定用途使用。总之,要保证预算拨款、救助的审批、救助款的管理和发放三个重要环节的分离和相互监督。

  3、明确执行救助的范围、对象、发放标准。救助范围和对象可参考上述最高人民法院几个司法救助司法解释相关条款规定。主要是对因被执行人确无财产可供执行而难以维持当地最低生活标准的特困申请执行人就行救助,具体案件类型有:追索赡养费、抚养费、抚育费;追索交通事故、工伤事故、医疗事故或其他人身伤害事故的医疗费用和损害赔偿;追索社会保险金、劳动报酬和经济补偿;申请执行刑事附带民事案件;其他双方当事人均为特困群体的案件,等等。发放标准由各地根据经济发展程度自行确定,应保证救助程序的公开、便捷和及时。
来源:朝阳中院办公室
责任编辑:魏国山